王雪 张小磊

[摘 要] 随着依法治国的深入推进，法治观念已深入人心。在此背景下，大学生与高校法制层面的矛盾纠纷不断出现。通过对目前高等学校与学生之间的民事法律关系、行政法律关系和特别权利关系等进行探索，发现引起我国高等学校学生管理工作存在问题的主要原因是中国传统思想的深远影响以及我国教育法律法规制度的不完善。因此，提出通过完善国家法律，建立学生司法救济制度，依法制定学校自治法，坚持以学生为本、依法治校等措施以避免和解决校生之间发生的矛盾。

[关键词] 高等学校;学生;管理;法律问题;依法治校

[作者简介] 王 雪（1985—），女，山东德州人，硕士，长江大学农学院湖北省主要粮食作物产业化湖北省协同创新中心实验师，主要从事植物嫁接体内长距离运输信号的发掘研究;张小磊（1986—），男，河北保定人，博士，长江大学农学院农林病虫害预警与调控湖北省工程技术研究中心讲师，主要从事昆虫毒理学与害虫抗药性分子机制研究。

[中图分类号] G647    [文献标识码] A    [文章编号] 1674-9324（2021）20-0169-04    [收稿日期] 2021-01-28

中国社会已进入一个全新发展的时代。在这个时代，我们需要更好发挥法治的引领和规范作用，全面推进依法治国。习近平总书记指出：法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。隨着我国依法治国基本方略的不断深入，学生与高校法制层面的矛盾纠纷不断显现，须依法处理高等学校与学生之间的关系[1]，使得高等学校学生管理法制化逐步成为学术研究的热点。在2018年全国教育大会上，习近平总书记指出，要依法治教、依法办学和依法治校。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》指出，推进教育治理体系和治理能力现代化。在这种形势下，为适应国家经济发展、推进教育现代化、与世界教育接轨，高等学校正面临一场适应国家法制化进程的深刻变革。这种变革需要实现高等学校学生管理的法制化，从而实现依法治校。依法治校是高等学校管理、教育改革和发展的客观要求，是现代教育的重要特征，也是办好中国特色社会主义大学的根本保证。尽管1990年1月颁布实施的《普通高校学生管理规定》标志着我国高等学校大学生管理制度法制化进程的开始，但在我国，法治化建设是一个漫长而艰巨的过程，其中存在很多问题，如我国高等学校的法治认识、能力与机制等方面[1]。本文主要通过分析高等学校与学生之间的民事法律关系、行政法律关系以及特殊权利关系，由此思考引起高校学生管理工作存在问题的原因，并提出开展好学生管理工作法制化的措施。

一、高等学校的法律地位及其与学生的法律关系

在高等学校学生管理的法律关系中，高等学校和学生作为高校学生管理工作中的主体，二者之间的关系认定，总结起来有事业法律关系说、民事和行政双重法律关系说、特殊权利关系说及公务法人说4种[1-3]。

（一）事业法律关系说

根据1998年中华人民共和国国务院令第252号发布的《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用共有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织;基于此，高等院校的事业单位法人地位毋庸置疑[2，3]。

高等院校与学生发生民事法律关系，两者之间是一种教育契约关系，是特殊形式的教育消费民事合同，学校和学生各自行使和承担民事权利与民事义务[4]。学校与学生在民事法律关系中地位平等，学生通过报考选择学校，学校通过录取选择学生，一旦这种约定达成，学生和学校双方均受到合同约定的约束。学校有义务提供相应的教学服务，使学生完成学业;学生也享有接受教育的权利和遵守校规校纪的义务。我国学者早期认为，高校是事业单位法人，因此仅有民事主体法律地位[5]。

（二）民事、行政双重法律关系说

我国教育法及高等教育法规定：学校拥有自主办学、自主管理、对受教育者进行学籍管理、颁发相应的学业证书、实施奖励或处分等权利。高校被赋予法律法规授权组织的身份，可以在国家法律法规的授权范围内行使其特定行政职能。

基于此，部分学者认为，高校与学生具有民事与行政双重法律关系：当高校行使民事行为时，它与学生之间发生的法律关系为民事法律关系;当高校作为法律、法规授权组织行使行政管理职权时，它与学生之间发生的法律关系为行政法律关系[6]。在田永诉北京科技大学一案中，法官正是运用了这一概念，解决了高校行政诉讼被告资格的问题[7]。

教育法规定：受教育者对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉;对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益时，有权提出申诉或者依法提起诉讼。这表明，学生与其所在学校发生的行政法律关系，并不能全部纳入司法审查范围，部分只能向有关教育行政部门提出申诉，部分可以司法救济。这种法律关系对于保证学生的权益方面并不健全。

（三）特别权利关系说

高校与学生之间的特别权利关系说，是大陆法系公法学说的理论[6，8]。高等学校与学生之间的特别权利关系是一种严重不平等关系。该理论认为，学校对学生有强制命令的权利，而学生有服从与忍受的义务，高校管理者和学生是“命令—服从”的管理模式，并认为高校与学生的关系属于内部管理行为，排除司法审查的介入。如此，虽然有利于维持学校的行政秩序，达到行政目的，但却严重损害了学生的基本权利，与依法治国的原则相悖。

相对于其他学说，特别权利关系说对我国高校和学生的关系具有很强的解释力。随着国家教育法、高等教育法、管理规定的不断修订、更新，学生的权利维护也在逐步改善。在我国高等教育体制改革的推进下，高等学校与学生之间的关系也从“命令—服从”为主的特别权力关系逐步走向“权力—权利”相互制约的法律关系[9]。

（四）公务法人说

公务法人说是借鉴了两大法系国家高校法律地位的界定。公务法人是脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享受权利、承担义务的公务组织，是以公务为基础的分权形式，是对中央集权的一种限制。其管理机构具有一定的独立性，既有民事主体法律地位，也有行政主体法律地位[ 10 ]。该理论认为，高校在履行公务权利、提供教育服务过程中与学生发生的关系包括行政法律关系和民事法律关系，但主要表现为行政法律关系。苏林琴引入行政契约相关理念，认为高校与学生的法律关系正逐渐由特别权利关系转变为具有双方合意的行政契约关系[ 11 ]。该观点是目前学术界比较认同的观点之一。

二、解决高校学生管理问题的对策

在高校学生管理关系中，学生的合法权益频受侵害是普遍面临的管理问题。笔者对高校管理问题现象的原因进行探寻，并提出了遏制高校管理问题频出、维护高校学生合法权益的对策和建议。

（一）高校学生管理存在问题的原因

1.传统思想根深蒂固。“师道尊严”等中国几千年来的传统思想在人们的心中根深蒂固，教师—学生在家长式（一日为师，终身为父）管理作风下已经习惯了“命令—服从”，并对这种长期不对等的关系习以为常。在这种关系中，权力的运用常常只受道德标准的衡量与限制，进而造成学校对学生基本权利的忽视和侵害。随着全民法制化进程的不断深入，有法可依（法治）和学校的“以人治校”（人治）之间的矛盾越发突出。为了适应社会发展、科技进步、经济繁荣和全球一体化以及提高我国教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学的法律法规支持体系，我国高等教育必须深化改革，大力推行校园法治化，解决好法治和人治问题，防止高校权力被乱用。

2.教育法律法规有待完善。法治在我国高等教育现代化进程中起着非常重要的作用。《普通高等学校学生管理规定》是实现我国高等学校学生管理法治化的制度基础[ 12 ]。2017年9月1日起施行的新修订的《普通高等学校学生管理规定》，在高校学生权利保障、育人理念实施、授权和控权平衡、管理与保障兼顾等方面取得了较大的进步，但制度疏漏尚存[ 12 ]。只有具备完备的法律制度才能做到有法可依、有章可循。尽管新规定在诸多方面取得了较大的进步，但我国现行的其他教育法律法规及相关立法相对滞后，很多概念界定模糊，不够严谨，不能全面囊括高校和学生之间的各种法律关系，保障学生具体权利的法律严重缺位，也没有健全的学生司法救济途径[ 12 ]。虽然教育法律法规在立法数量上已初具规模，但在司法内容上仍须进一步优化。例如，教育法没有规定学生有申请复议的权利，没有规定学生毕业的条件等[4]。

（二）高校学生管理问题的解决对策

1.完善国家教育法律法规，制定学生司法救济制度。高校与学生在管理方面存在问题的根源，在于高校权力的过分扩张和学生对自身权利保护的矛盾[ 13 ]。我国教育法目前还不健全，高校对自身行政权力的性质界定不清，监督与惩戒制度的结构性缺失，导致官僚主义思维盛行与服务意识缺乏，致使学生的权利常受到侵犯。另外，伴随依法治国的深入推行，公民权利意识逐步觉醒，学生也开始追求公民应享有的各项合法权利，用法意识增强，积极参与维权，尤其是近几年由于校生关系矛盾对簿公堂的更是屡见不鲜，往往都成了社会热点问题，对高校造成一定影响。

但从另一角度看，学生和学校对簿公堂，说明学生的法治意识和法治信仰得到启蒙，懂得用法律维护自己的权利。因此，依法治校势在必行，通过完善我国教育法律法规，做到合理化、规范化和人文化管理。高校学生管理法治化，其关键在于高等学校行政权力和学生权利的平衡，不仅需要明确保障大学生依法享有的权利，也需要明确高校对学生管理是在正当行使国家教育权力[ 13 ]。这就要求我们首先必须明确高校行政权力的性质界定，只有界定清晰才能更好地解决现有的很多校生矛盾问题。其次，教育法律法规必须适应社会发展，要全面涉及学生管理的各个方面，这样才能快速、有效地解决校生冲突。此外，要明确学生诉权，通过立法形式制定学生的司法救济制度，保障学生权利。只有依法治校，才能营造校园法制氛围，更好培育大学生法制素养。

2.凸显民主和科学管理理念，完善学校规章制度。尊重学生，保证学生的合法权益不受侵犯，是学校各项规章制度制定的前提;增强各项规章制度的适法性、合理性、人文性及规范性，是目前多数高校规章制度修订改进的方向。要大力推进学生参与、监督学校管理工作，使学校学生管理工作公正、透明，保障学生的知情权，如了解学校的各种规章制度和管理决定、与大学生权益相关的信息等。同时，赋予学生参与或旁听学校决策的权利，拓宽学生参与学校管理的渠道，例如：听证会，意见信箱，问卷调查等。推动社会各界积极参与教育治理，建立健全社会各界参与学校管理和教育评价的监管机制。完善高校学生申诉制度，学生在向高校内部主管部门投诉、举报未获取救济时，可以允许学生直接向高校的上级行政主管部门提出申诉，使校生纠纷解决于司法救济之前[ 14 ]。高校规章制度应有完善的执行程序、申诉流程，做到有章可循、有法可依、材料齐全、管理透明。

改变高校管理的“官本位”思想，冲破传统思想的牢笼，接受并吸纳民主意见，以学生的发展为起点和归宿，建立以人为本的管理模式，是今后高校管理的发展方向，否则必将被社会前进的洪流所抛弃。

总之，新中国成立70多年来，我国高等教育法治建設取得辉煌的成就，但高等教育普及化时代即将到来，应以《中国教育现代化2035》为指引，深入推进高校依法治校，全面提升高校法治化水平。

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Discussion on the Legal Problems in Student Management in Colleges and Universities

WANG Xuea， ZHANG Xiao-leib

（a.Hubei Collaborative Innovation Center for Grain Industry; b. Forewarning and Management of Agricultural and Forestry Pests， Hubei Engineering Technology Center， College of Agriculture， Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434000， China）

Abstract： With the progression with law-based governance of the country， the concept of rule of law has taken root in people's minds. In this context， the contradictions and disputes between college students and universities on the legal level are constantly appearing. This study mainly introduces the civil legal， administrative law and special rights relations between university and university student. The analysis of the causes of problems in management work for college and university students is found to mainly be the profound influence of the traditional Chinese thought and the imperfection of the education law. Thus， the national law is put forward to be perfected， and student judicial relief system should be established， the school autonomy could be also formulated. These measures are likely to gradually avoid the contradiction between university and university students.

Key words： colleges and Universities; students; management; legal problems; governing the university with law